Cпор о «черных копателях» сквозь призму мирового опыта
Необычайно активная, если не сказать агрессивная, дискуссия вокруг статьи Л.С. Клейна, направленной на защиту археологического наследия от бездумного «кладоискательства» и выдержанной при этом в духе академической полемики, идеально иллюстрирует моральные и культурные установки противостоящих сторон. Однако, к сожалению, есть один аспект, в котором участники обсуждения сходятся: это почти полное незнание общепризнанных основ международного права и правового регулирования зарубежных стран в сфере культурного наследия. Туманное представление они имеют и об истории появления и модификации ныне действующего специального федерального закона и смежных нормативных актов.
Неудачное начало
В 90-е годы я был одним из авторов проекта будущего закона 73-ФЗ, более того, именно наша концепция (проект вносился Законодательным собранием Санкт-Петербурга в 1996 и 1997 годах) легла в основу концепции итогового документа. Далеко не все наши идеи удалось провести в тексте закона, многие статьи прямого действия, в частности по организации государственной историко-культурной экспертизы, положению о реестре и т.п., были заменены отсылкой на подзаконные акты, которые должно было принять Правительство России. Эти акты были утверждены через десять лет, и в совершенно неприемлемом виде — особенно это касается коррупциогенной схемы для «историко-культурной экспертизы», в которой от «государственной» осталось одно это слово.
Некоторые положения были варварски искажены. К примеру, из определения объектов археологического наследия в статье 3 выпали слова «относящиеся к эпохам и цивилизациям». Получилось, что мы охраняем объекты только потому, что о них самих можно получить сведения археологическим путем, а не потому, что они являются основным источником информации о древних временах. При этом наше определение было прямой цитатой из Европейской конвенции об охране археологического наследия 1969 года — на это уж вообще никто не обращал внимания (в новой, Мальтийской конвенции эти слова исчезли тоже, теперь их и не восстановить).
Несмотря на наши многочисленные обращения, представители министерств и ведомств (которые всё решали) и депутаты Госдумы (которые «следовали курсу») не удосужились внести необходимые изменения в Гражданский и Земельный кодексы, в законодательство о кадастре недвижимости, о приватизации.
В 2006 году закон претерпел катастрофические изменения. Строительное лобби через Комитет Госдумы по строительству провело тотальную зачистку всех контрольных функций государства по отношению к застройщикам. В том числе были отменены полномочия органов охраны памятников в отношении согласования строительства в зонах охраны (в противоречии с Конвенцией об архитектурном наследии Европы), а также было отменено обязательное согласование с органами охраны наследия застройки вновь осваиваемых территорий. Печально видеть «ревнителей приборного поиска», со ссылкой на новую, криминальную редакцию закона доказывающих, что никаких согласований на всей территории России не нужно. Еще как нужно! Пресловутые застройщики, включая частных домовладельцев, держат теперь органы охраны памятников в неведении, успевая уничтожать сотнями и тысячами выявленные археологические объекты, не говоря уже о еще не известных науке. А ведь первоначальный текст закона соответствовал и конвенциям, и рекомендациям, в том числе обязательным для России.
Не удалось и провести предложения об охране движимых культурных ценностей. В итоге определение культурных ценностей у нас дается лишь в законе, посвященном их вывозу и ввозу; особый правовой режим культурных ценностей, определяющий ограничения их внутреннего гражданского оборота, так и не был определен — в то время как практически во всех странах мира имеются кодифицированные акты, посвященные именно движимой части наследия.
В том числе осталось не определенным и понятие движимого объекта, представляющего ценность с точки зрения археологии — ведь закон 73-ФЗ (п. 2 ст. 1 и ст. 3) регулирует отношения, связанные только с недвижимыми объектами, а движимые его интересуют постольку, поскольку они связаны с недвижимостью. Невежество и лень федеральных чиновников вышли боком: в подавляющем большинстве проблемы незаконного оборота археологических предметов происходят именно из-за отсутствия должного правового регулирования.
Международный опыт
Общественности удалось всё-таки обратить внимание Правительства РФ на недопустимость такого положения, и в 2011 году Министерству культуры совместно с ФСБ и иными ведомствами было поручено подготовить соответствующий проект федерального закона. Этот-то проект и стал жупелом для «любителей приборного поиска», которые «высмеивают» или критикуют конкретные формулировки, но ни разу, ни на одном своем форуме или обсуждении они не признали, что считают правильным и необходимым срочно разобраться с правовым режимом археологических предметов. А если бы участники «дискуссии» (если ее можно так назвать) обратились к опыту других государств или к содержанию обязательных для исполнения Российской Федерацией международных конвенций, они бы сразу видели, что Россия остается «белой вороной» как среди развитых государств, так и среди стран «третьего мира», которые все как один удосужились принять соответствующие правовые акты. Перечислять все полторы сотни стран, где введен особый правовой режим для любого движимого объекта, имеющего значение с точки зрения археологии, нет смысла. Желающие могут воспользоваться базой данных ЮНЕСКО по национальному законодательству о наследии по адресу: www.unesco.org/culture/natlaws. Здесь собраны тексты законов большинства стран мира, в большинстве имеется и перевод на английский язык. В нашей статье стоит привести краткую характеристику основных тенденций в правовом регулировании.
Во-первых, определение археологического объекта или предмета всегда весьма лаконично и сводится к тому, что это объекты, «представляющие интерес с археологической точки зрения» или «относящиеся к древним эпохам и цивилизациям». Впрямую такие формулировки использованы в законодательстве Италии, Испании, Франции, Египта, большинстве стран Магриба, Передней Азии, Турции, Швеции, Дании, Финляндии, Новегии, Австрии, Хорватии, Польши, Литвы, Шотландии, Ирландии, США и штатов США и т.д. Никаких временных рамок в определениях здесь нет. Иногда к общему определению добавляется перечень видов памятников: поселения, курганы, петроглифы, святилища, рунические камни и т.п., также без временных ограничений. В странах Латинской Америки археологическая древность дополнительно ограничена временным пределом — моментом испанского завоевания; в Греции — годом падения Константинополя, в некоторых странах верхний предел археологической древности отсчитывается от сегодняшнего дня (200 лет в Сирии и т.п.). Естественно, по такому же пути пошла и ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ для нас Европейская конвенция об охране археологического наследия (пересмотренная): согласно пар. 2 ст. 1 Конвенции «элементами археологического наследия считаются все остатки и предметы и любые другие следы человечества прошлых эпох, i) сохранение и изучение которых помогает восстановить историю человечества и его связь с природной окружающей средой; ii) для которых раскопки или открытия и другие методы изучения человечества и соответствующей окружающей среды являются основными источниками информации…».
Не надо обладать особой наблюдательностью, чтобы увидеть полное совпадение с определением, предложенным в проекте закона Минкультуры (в базе законопроектов Госдумы № 217902-6): «археологические предметы: движимые вещи, основным источником информации о которых (независимо от обстоятельств их обнаружения) являются археологические раскопки, в том числе предметы, происходящие из таких раскопок».
Принимая участие в предварительном обсуждении в Минкультуры, я предлагал более подробную дефиницию:«движимые вещи, основным источником информации о которых (независимо от обстоятельств их обнаружения) являются археологические раскопки или находки, в том числе предметы, происходящие из раскопок (включая законные и незаконные) и находок, имеющих археологическое значение, части археологических местонахождений». Это определение является совмещением двух конвенций: конвенции ЮНЕСКО о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности 1970 года и Мальтийской конвенции. Только текст конвенции ЮНЕСКО я использовал английский, поскольку в официальном переводе на русский язык абзацев, посвященных археологическим предметам, допущены существенные ошибки: фраза «products of archaeological excavations (uincluding regular and cladestine)» переведена как «археологические находки (обычные и тайные», хотя надо: «вещи, происходящие из археологических раскопок (легальных и нелегальных)»; выражение «archaeological discoveries» переведено как «археологические открытия», хотя в данном контексте, в противопоставлении «раскопкам», должно переводиться как «находки».
Как бы то ни было, другого пути, кроме ретрансляции определений из юридических актов более высокого уровня, чем федеральный закон, у нас нет. Если бы кто-нибудь в мире предложил что-нибудь принципиально иное, можно было бы сослаться на опыт «друга». Но нет такого «друга» ни по-соседству, ни вдалеке. Интересно, чем наше государство представляется критикам такого рода определений более ущербным, чем Болгария (ст. 146(1), о движимых находках: «материальные остатки человеческой активности,… для которых полевые изыскания являются основным источником информации»), Испания (ст. 40(1): «недвижимое и движимое имущество исторического происхождения, которое может быть исследовано археологическими методами»), Польша, Хорватия, Литва или Турция? Я уж не говорю о «продвинутых» странах типа Италии и Швеции, где охрана археологических памятников началась соответственно с XVI и XVII веков. Как-то научили арабские страны или страны бывшего соцлагеря своих полицейских и суды использовать эти определения и отделять нарушителей от невиновных!
Древности и их охрана
Выше я уже объяснял, почему сегодня мы должны вводить определение только для движимой части археологического наследия (называть его можно «предметом» (по-английски -object, используется в ряде стран; можно «находкой»,«древностью» («antiquity») и т.п., принципиального значения не имеет, имеет смысл только дефиниция «движимая вещь»). Ведь для недвижимой части определение уже в действующем законе есть, оно повторяет определение из Лондонской конвенции 1968 года и соответствует нынешнему определению Мальтийской конвенции. Возможные «улучшения» определений могут быть предметом обсуждения на этапе второго чтения; концепция документа от этого не пострадает.
Теперь о «превентивной» охране. Структура международных конвенций ЮНЕСКО и Совета Европы (см. www.unesco.org/new/en/culture,www.conventions.coe.int) показывает, что археологическое наследие (как и культурное наследие в целом) представляется международному сообществу некоей объективной сущностью, не зависящей от возможностей или желания государственных органов его охранять. Конвенции вводят определения наследия в первых статьях, а затем накладывают на государства обязательства его «определить» и «разграничить». Таким же образом построены и рекомендации ЮНЕСКО и Комитета министров СЕ. И, что самое интересное, таким же образом сконструирован и федеральный закон «Об объектах культурного наследия…». Мы формировали его по всем принципам международного права. В законе имеется понятие «объект культурного наследия» с материальным определением; отдельно — понятие «выявленный объект культурного наследия»; отдельно -понятие «объект культурного наследия, включенный в Реестр». Вы не найдете никаких оснований сводить «объект наследия» к совокупности «выявленных» и «включенных». Так что предоставленная ст. 7 указанного закона гражданам России гарантия сохранности объектов культурного наследия распространяется и на не известные еще никому объекты, и на те объекты, учитывать которые государство не желает. Поэтому гражданин вправе обжаловать в суд бездействие государства, заключающееся в отсутствии выявления известного ему памятника археологии.
С исторической точки зрения, презумпция государственной охраны по определению ВСЕХ неизвестных археологических объектов и предметов, залегающих «в земле, на земле и под водой», родилась в Папской области в XVI веке и была оформлена во всей полноте в Швеции, законом 1666 года. Споры по поводу справедливости такого подхода уже не актуальны. Все страны мира объявили такие древности (про их определение см. выше) предметом государственной охраны. Их находчик обязан совершить определенные действия во избежание крупных штрафов либо уголовного наказания. Оборот таких древностей (по определению) либо запрещен, либо строго ограничен. Как-то они там на Западе, Востоке и Юге нашего глобуса умудряются определять эти черепки и кремешки? Наш народ, по мнению «копателей» (да и сами «копатели» в первую очередь), до этого не допетрит ни в жисть!
Находки — чьи?
Сложнее с вопросом о собственности на археологические находки. В Папской области и затем в объединенной Италии была провозглашена презумпция государственной собственности на «все предметы, имеющие археологическое значение, залегающие на земле, под землей и под водой» (см. Гражданский кодекс Италии). В Швеции, напротив, археологические объекты, движимые и недвижимые, были заявлены собственностью собственников соответствующих земельных участков. Это различие не случайно. Швеция— страна «common law» («обычного права»), происходящего от местных гражданско-правовых обычаев германских племен и распространенного ныне в Скандинавии, частично в землях Германии, Великобритании, США и ряде стран Содружества. А гражданское право Италии формировалось на основе римского права. Так теперь и повелось: в Англии, Дании, Швеции, Финляндии, штатах США (не во всех) археологические объекты и предметы охраняются по определению, однако остаются в собственности владельца земли либо находчика. При этом собственник обязан уведомить государство о находке, не имеет права вводить ее в гражданский оборот без специальной регистрации, а государство в определенных случаях имеет право принудительного выкупа. В скандинавских странах в течение трех веков сформирована мощная система контроля за «находчиками» и их имуществом (можно вспомнить, что в Швеции количество чиновников на одного жителя в два с половиной раза больше, чем в России).
Не зная толком об английской системе и ее исторических корнях и взаимосвязях, «поисковики» предлагают взять ее за образец. Я лично не представляю, как наше государство будет контролировать рынок археологических предметов и где возьмет деньги на принудительный выкуп. Можете поинтересоваться в образцовой Швеции, там все выложено в Интернет, сколько госслужащих и сколько денег требует дело обеспечения сохранности археологических объектов и предметов в этих условиях. Кстати, именно в Англии и Уэльсе исторически дело с охраной памятников обстояло хуже всего в Европе.
Первый закон об охране памятников появился в Англии лишь в 1882 году, да и то касался только трех десятков монументов (во Франции, скажем, такой закон был принят в 30-е годы XIX века и к концу столетия охранял уже тысячи объектов). При этом лорды и другие крупные землевладельцы тормозили проект первого английского билля о памятниках 15 лет. Те же «шаловливые ручонки» видны и в законодательстве Англии о «сокровищах». На фоне других регионов (скажем, соседних Шотландии или Ирландии) этот закон выглядит вопиющим анахронизмом. Он ведь имеет своим предметом исключительно металлические и связанные с таковыми предметы, а иные найденные археологические древности охраняются (другим законом), только если происходят с охраняемых территорий. Ну прямо «Остров сокровищ»!
А вот весь остальной мир — Италия, Франция, Хорватия, Испания, Греция, Польша, Болгария, Литва, Австрия, арабские страны, Израиль, страны Латинской Америки, Восточной и Юго-Восточной Азии и проч., и проч. — объявили по определению все находящиеся в частных и иных землях и водах древности собственностью государства. В законах арабских стран даже в специальной статье подчеркивается: собственник земельного участка не имеет никаких прав на «antiquity», т.е. на движимые и недвижимые древности. И в этом есть своя сермяжная правда. Законы такие вводят в первую очередь государства, уже «хлебнувшие лиха» с «энтузиастами-поисковиками»; тысячи памятников древних цивилизаций были безнаказанно разграблены в XIX — начале XX века. Грабеж продолжается и сегодня, однако появились правовые механизмы противодействия и масштаб разрушения уже не тот, что прежде.
Кстати, превентивное право государственной собственности на археологические памятники (недвижимые) с 2002 года уже есть в нашем законе (ст. 49, п. 3). Установлено, что археологические объекты находятся в раздельном обороте с земельными участками (ст. 49, п. 2). Таким образом, собственник участка не имеет прав собственности на находящийся в его пределах объект археологического наследия. Это собственность государства, и государство вправе требовать от собственника земли мер по недопущению ущерба и амортизации. Это к вопросу о распашке, застройке и т.п., в отсутствии контроля за которыми обвиняют… археологов (sic!). Всё это можно решить исходя из действующих норм ГК РФ: есть два собственника, один другому нанес вред, можно требовать компенсацию. Но для этого надо принять археологические памятники на баланс, описать их как госимущество. Этим заниматься чиновники не желают (вопрос не к археологам, естественно, а к Минэкономразвития РФ).
Юридически неопределенным остается, как я уже говорил, только вопрос о движимых археологических находках. Это предмет нынешних дополнений, внесенных в Госдуму; в части собственности там формулировки не очень удачные, но это можно поправить на втором чтении. В контексте нашего законодательства и международного опыта мы должны идти по пути Италии, Франции, Польши, Болгарии, Литвы и объявить такие предметы собственностью государства. Оставить нашу страну в положении международного изгоя и посмешища, в качестве заповедника для всех желающих бесконтрольно собирать общенациональные культурные ценности и класть их себе в карман мы не имеем права.
Кто с металлоискателем?
И, наконец, о металлоискателях и правилах обнаружения археологических находок. Назойливые и даже в каком-то смысле истерические выкрики г-на Кулиничева (см например, Сергей Кулиничев: 10.03.2013, в 3:40) по поводу того, что, дескать, Мальтийская конвенция требует обязательного разрешения на использование металлоискателей только для «профессиональных археологов», поставили меня, прямо скажем, в тупик. До сих пор я думал, что так «криво» трактовать закон, а тем более акты международного права, способен только российский суд. Оказывается, и другие кадры есть. Что ж, им прямая дорога куда-нибудь в судейские. По существу обращаю внимание читателей на официальное толкование (Explanatory report) рассматриваемого параграфа iii статьи 3 этой конвенции, размещенное на сайте Совета Европы (http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=143&;CM=8&DF=10/03/2013&CL=ENG:) «Беспорядочное использование металлодетекторов приводит к существенным утратам археологического наследия, прежде всего за счет разрушения контекста. К примеру, всё, что обнаруживается детектором, немедленно вырывается из земли. Это не может считаться путем исследования [независимо от того], имеет ли объект особую археологическую ценность или представляет собой отбросы двадцатого столетия. Результат в любом случае таков, что земля перемешивается и любые неметаллические вещества и следы разрушаются. Это положение относится к поиску археологических предметов («searching for archaeological objects») как на общественных, так и на частных землях».
Таким образом, слова «archaeological investigation», при которых требуется регулирование использования металлоискателей, обозначают действия по выявлению и исследованию археологических остатков, производимые любыми лицами, а отнюдь не действия только «профессиональных археологов». Иное противоречило бы и логике текста Конвенции: на любую археологическую деятельность («other archaeological activities») выдавать разрешение нужно (пар. i статьи 3), а на поиск археологических находок с помощью детектора не нужно, что ли?
Хотелось бы, чтоб «искатели» хотя бы международные документы прочитали. А то еще за время обсуждения людям, видимо, совсем не знающим ничего о зарубежном опыте, называли страны, где, дескать, всё людям с металлодетектором позволено. К таким государствам якобы относятся наряду с Англией и Данией, Франция, Италия, Израиль,Польша. В отличие от Англии и Дании (см. выше об «обычном праве»), ни одно из этих государств не позволяет поиск археологических находок где бы то ни было без разрешения (Италия: ч. 1 ст. 88 «Кодекса о культурном и ландшафтном наследии» 2004-года; Франция: ст. 1 приложения L542 2004 года к Закону от 18 декабря 1989 года (конкретно о металлодетекторах); Польша: пп. 12 п. 1 ст. 36 закона 2003 года (конкретно о детекторах и ином оборудовании); Израиль: ст. 9а Акта о древностях 1978 года).
В Швеции запрет на свободное использование металлоискателей de facto действует на всей территории страны. Во всех государствах, где археологические предметы (objects, an-tiquites) объявлены государственной собственностью (см. выше), естественно, поиск таких предметов без разрешения тотально запрещен: будь то с металлоискателем, будь то без него.
Можно заметить, что ряд государств (Франция, Польша, Италия) приняли строгие меры к «поисковикам» именно после ратификации Мальтийской конвенции, обозначив использование металлодетекторов особой нормой. То же самое предлагается и новой статьей 45-2 законопроекта: «Использование металлоискателя и иного специального поискового оборудования в целях обнаружения объектов археологического наследия и (или) археологических предметов возможно исключительно на основании разрешения (открытого листа)».
Сравните, скажем, с французским законом: «Никто не имеет права использовать оборудование для металлодетекции для поиска памятников или предметов, которые могут представлять интерес с точки зрения преистории, истории, искусства или археологии, без предварительно полученного административного разрешения, выданного в соответствии с квалификацией заявителя, а также существом и методом поиска» (ст. 1 приложения L542 2004 года к Закону от 18 декабря 1989 года).
Естественно, альтернативный проект Левичева о «лицензировании» металлоискателей как минимум бесполезен, а скорее всего — вреден, поскольку выданная на несколько лет вперед лицензия не будет привязана к конкретному объекту и способу исследования, а может использоваться для бесконтрольного грабежа наследия как элемент параллельной разрешительной системы.
В итоге стоит только повторить слова Л.С. Клейна из так огорчившей г-на Станюковича давней статьи в «Юности»: археология (в том числе и охрана археологического наследия) — тяжелый труд, при этом необходимо знать иностранные языки и иметь большой багаж знаний в смежных областях науки. К сожалению, и любители, и профессионалы-археологи в нашей стране, как правило, забывают о необходимости серьезно изучать международный опыт охраны наследия, несмотря на то, что в наших библиотеках (скажем, в ИИМК РАН или в Академии художеств) на полках стоят тысячи зарубежных изданий по этой теме, а в Интернете можно получить все сведения о правовом регулировании зарубежных стран, не выходя из своего кабинета.
Самое трагичное, что юриспруденции, и в частности, международному и зарубежному праву, не обучают будущих сотрудников органов охраны памятников. В рамках специальности «Музеология и охрана культурного наследия» это сделать просто невозможно, такой уж там стандарт. Изданные за последние годы учебные пособия по этой специальности отличаются блаженным неведением обо всём, что происходит на юридических фронтах за рубежами нашей Родины. Так учились и учатся будущие федеральные чиновники. Каков поп, таков и приход.
Алексей Ковалев,
археолог, депутат законодательного собрания Санкт-Петербурга
